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국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 한국과 일본 간의 문화재보호정책에 있어서 법/제도/관리방식 및 실제운영방식의 차이가 무엇 때문에 나타나고 있는지를 탐색적 차원에서 조망해보고 향후 우리나라 문화...

본 연구의 목적은 한국과 일본 간의 문화재보호정책에 있어서 법/제도/관리방식 및 실제운영방식의 차이가 무엇 때문에 나타나고 있는지를 탐색적 차원에서 조망해보고 향후 우리나라 문화재보호정책의 개선방안을 도출해 보고자 하는 것이다. 우선 본 연구에서 주목한 차이의 요인은 정책이념과 통치양식 그리고 정부 간 관계와 지역주민의 참여도 등 크게 네 가지로 대별된다. 이상의 요인들은 이론적 논의에서 지적되고 있는 중요 변수들과 기존의 비교정책연구에서 사용한 비교변수들의 공통요인을 추출하는 과정을 통해 선별되었으며, 최대한 이상의 변수들이 양국의 차이에 미친 영향을 다양한 문헌자료 및 실증자료를 통해 설명하는데 주력하였다. 분석결과 본 연구는 우리나라에 비해 비교적 체계적인 문화재관리 및 운영 실태를 보여주고 있는 일본의 사례는 네 가지 요인들이 문화재보호의 정책적 중요성을 강화해 오는데 복합적인 영향을 미쳐왔다는 점을 밝히고 있으며, 이를 통해 우리나라 정책개선방향을 제시하고 있다. 네 가지 요인에 주목한 본 연구의 분석결과와 정책개선방향을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 일본과 한국의 정책 이념은 문화재 보호 정책에 있어 중요한 영향을 미쳤다. 일본의 경우 섬나라라는 지정학적 위치로 인해 타국의 침략을 거의 받지 않았으며, 근세기에 들어와서도 러시아의 남하정책을 견제하기 위한 미국과 영국의 대외정책 아래 이들과의 동맹관계를 통해 비호를 받아 온 바 있다. 패전 후 일본 천황의 신(神)적인 존재가치는 다소 희석되었지만 여전히 국가와 국민 통합의 구심점으로 자리 잡아 일본인의 정신적 지주이자 일본국가/민족의 유구한 역사와 독자적인 문화의 체현자로서 일본인의 정체성을 확립하는데 큰 역할을 하고 있다. 아울러 역사의 단절 없이 자신들의 전통문화를 그대로 이어받았으며 민족문화의 산물인 문화재에 대한 자긍심이 문화유산의 보호에 많은 영향을 미쳤다. 여기서 주목되는 것은 일본의 경우 패전 이후 일본 고유의 전통문화가 국가정체성회복과 빠른 국가형성의 수단으로 활용되었다는 점이다. 즉, 패전으로 인한 국가 위상의 실추를 문화적 독자성과 우수성을 입증함으로써 회복하려는 국가형성이념이 정책 전반에 영향을 미쳤다는 것이다.
한국의 경우 식민지 통치를 통하여 역사의 단절과 이민족에 의한 민족문화 말살정책으로 인해 한민족의 정체성을 잃어버리는 역사를 경험하였다. 또한 식민지 교육을 통하여 한국의 고유한 문화와 유산은 모두 열등한 것으로 거짓된 교육을 받았다. 이로 인해 우리 민족의 우수한 민족정신을 가질 수 없었을 뿐더러 8/15 해방이후 외래문화를 무조건 받아들였고, 그로 인해 전통문화가 외래문화에 압도당해 우리 문화의 우수성에 대한 가치 창조의 작업은 이루지 못했다. 더욱이 개발 제일주의 정책에 밀려 개발이라면 “문화재를 훼손하고 파괴하더라도 개발만이 우선이다.”라는 정책에 후순위로 밀려 문화재 보호정책에는 힘을 쏟지 못했다.
둘째, 통치 양식의 차이는 문화재 보호 정책에 영향을 미쳤다. 먼저 일본에 있어 후견주의 관리적 통치양식은 의원들이 지역의 이익과 지역민의 의견을 대변하기에, 다양한 애향심 속에서 자기 고장의 문화와 문화재에 대하여 애정 어린 관심과 보호에 힘썼다. 또한 타협과 팀워크로 다양한 직능별 기능별 이익을 표출할 수 있어 문화재 보호에도 많은 영향을 미쳤다. 한국의 경우 집권주의 관리적 통치양식으로 대통령 한사람 손에 모든 권력을 쥐어주는 대통령중심제를 채택하였다. 선거의 결과 승리한 정당의 대통령은 막강한 권한을 위임받았기에 독단적인 정책을 펼 수 있다는 자만심에 대화와 타협보다는 대립과 갈등으로 치닫는다. 대통령의 경제개발 정책에 다른 이의를 제기할 수 없는 통치구조로 인하여 한국의 문화재 보호정책에 보존보다는 개발정책에 정책의 순위를 넘겼다.
셋째, 정부 간 관계인 일본의 분권화와 한국의 중앙집권화는 문화재 보호정책에 영향을 미쳤다. 통일신라시대부터 중앙집권체제가 발달해 온 한국에 비하여, 지방분권이 본래 토착적인 제도인 일본의 지방분권은 그 역사적 축적과 경험은 상당한 차이가 있었다. 수백 년간 내려온 일본의 지방분권은 향토문화에 대한 일본인의 사랑을 바탕으로 문화재 보호에도 ‘법령의 범위 안’이 아닌 ‘법령에 위반되지 않는 한도내’의 조례 등을 만들어 지방 문화재에 보호정책에 영향을 주었다. 한국의 경우 권위주의적인 중앙집권체제가 장기화된 결과, 정치 자체도 권위주의적이고 집권적인 성격을 띠게 되었으며 지방자치제도도 실시된 지 얼마 되지 않았다. 지방자치제도가 실시되었어도 여전히 중앙-지방의 수직관계를 탈피하지 못했으며, 따라서 애향심이 깃든 고장의 지방문화재에 대해 보호정책의 힘을 쏟지 못하였다.
넷째, 지역 주민의 참여도가 문화재 보호에 크게 영향을 미쳤다. 일본의 경우 제도적 민주화에 초점이 맞춰진 전후 개혁 속에서 시민의식은 활기를 띠기 시작했다. 민주주의 국가로서의 시스템이 차츰 정비되면서 정치/사회적인 문제들이 분출되기 시작하였고, 각종 시민운동으로 발전되어 문화재 보호 운동에 있어서도 향토 지키기 기금 마련, National trust 기금 마련 등으로 문화재 주변지역의 토지를 사들이는 등 활발한 시민운동으로 문화재 보호 관리에 크게 기여를 했다. 이와 반면에 한국에서는 일본에서와 같은 권리의식은 찾기가 힘들었고 관변단체의 시민 없는 시민단체만 존재하였다. 90년대 이후 점차적으로 시민사회가 증가하고는 있지만 우리 문화유산인 문화재에 대한 국민적 시민사회단체는 보기 힘든 실정으로 한국에서도 Nationaltrust 지부는 존재하지만 문화재 보호보다는 환경보호 위주로 활동하며 그나마도 미약한 실정이다.
이상의 차이를 토대로 본 연구에서 제안하고 있는 개선방향은 다음과 같다. 첫째, 국민들에게 역사문화자원의 중요성을 인식할 수 있도록 하는 정책을 펼쳐야 한다.
오도된 교육과 우민화(愚民化)시책에 의해 민족역사, 민족정기를 바라보는 정신적 기강이 없어졌고 마침내는 문화재를 소중히 여겨야 한다는 보호이념도 약하다. 문화재를 국민적 공유재산으로 간주해야 한다는 주인의식 또는 문화적 권리 의식 또한 싹트지 못하게 하고 말았다. 따라서 역사문화의식을 고취하고 문화민족을 느끼고 자긍심을 심어줄 수 있는 정책을 펼쳐 우리 국민들에게 민족적 우수성과 정체성을 갖도록 해야 한다. 학교교육과 사회교육을 통해 한민족으로서의 민족적 주체성을 가져 선조들이 남겨준 문화유산을 보호/관리하며 후손들에게 자랑스러운 역사를 물려줄 수 있도록 이념화해야할 필요가 있다. 아울러 문화재(文化財)에 대한 명칭변경도 고려하여 문화유산(文化遺産)으로 바꿀 필요가 있으며, 이에 따른 관리청의 명칭도 문화유산청으로 변경함이 문화재보호정책을 보다 효율적으로 할 수 있다고 본다.
둘째, 중앙정치의 중심적 논리를 지양해야 한다. 이를 위해 지방의 분권과 자율성이 존중되는 통치문화가 개선되어야 하며, 그간의 경제개발정책에 항상 후 순위로 밀려나 있던 문화재보호정책이 최우선이 되도록 범 정부차원에서 제도와 정책을 바꿀 필요가 있다. 아울러 문화재 관리를 총괄하는 문화재청의 조직을 효율적으로 재편성해야 한다. 예산을 증액하여 반만년 우수한 민족문화재가 소멸/훼손하는 결과를 낳아서는 안 되며, 개발의 결과 망가진 문화유산을 보고 반성하면서 뒤늦게 보존운동에 임하는 것보다는 사전예방의 보존정책을 미리 강구해야할 것이고 이를 뒷받침할 법규범이 합리적으로 설정되어야할 것으로 본다.
셋째, 중앙과 지방자치단체의 긴밀한 협력이 이루어져야 한다. 이를 위해 지방자치 단체에 문화재 보호 관리에 필요한 예산이 지원되어야 한다. 현재처럼 매해 지방자치단체에서 문화재보수정비에 필요하다고 요청한 금액 중 20～30%에 미치지 못하는 예산만 배정해서는 전 국토에 산재해 있는 문화재 보호 관리에는 부족한 형편이다. 따라서 이러한 문제 해결을 위해서는 문화재 보존관리기금이나 일본의 경우처럼 향토 사랑기금 및 National trust 운동 등을 적극 도입 활용하여 정부예산으로 충당하기 어려운 부분의 지역 문화재 보호정책 예산에 반영되도록 해야 할 것으로 본다. 한편 지방자치단체도 자구노력과 문화재 관리와 활용을 통한 관광수입 증대와 타 지방자치단체와의 차별화 전략 등에 의한 경쟁력을 강화하도록 해야 한다.
넷째, 시민과의 파트너십 강화를 통한 새로운 거버넌스 체제를 확립해야 한다. 정부의 지시와 통제에 의하기 보다는 문화재 보호 정책에 있어서 정책 네트워크에 참여하는 이해 당사자들의 협상과 설득이 주요한 정책결정 스타일로 부각이 되며 관료제의 내적 관리기술보다는 외부 네트워크 이해 당사자들의 참여와 책임을 공유하도록 하는 새로운 기술로서 역량화 기술(enabling skills)이 더욱 요구된다. 문화재 보호의 필요성에 이념화된 지역주민과 지역단체의 폭 넓은 이해와 자율적인 참여는 문화재 보호정책에 있어서 더욱 능률적이고 새로운 시민 문화재 운동으로 정착할 수 있을 것이다.
더불어 시민문화재 운동으로 문화재를 위한 보존기금의 모금과 관리, 지역의 문화재 활성화 등 광범위한 영역에서 추진되어야 할 것으로 보인다. 따라서 일본의 경우처럼 문화재 보호에 관한 적절한 역할을 분담하여야 한다고 본다. 문화재의 주인은 나 자신이라는 국민 모두의 공동의 책임의식을 가지며 단체장/지방의회/공익단체/시민이 각기 적정한 규범적 역할을 수행하여 협력 체제를 강화할 필요성이 있다.

목차 (Table of Contents)

제1장 서론 = 1
제1절 문제 제기 = 1
제2절 연구의 목적 = 3
제3절 연구의 범위와 방법 = 5
제2장 이론적 논의 = 7

제1장 서론 = 1
제1절 문제 제기 = 1
제2절 연구의 목적 = 3
제3절 연구의 범위와 방법 = 5
제2장 이론적 논의 = 7
제1절 문화재 보호정책의 개념과 의의 = 7
제2절 국가 간 비교정책연구의 이론적 배경 = 11
제3장 문화재 보호법 · 제도 및 관리방식의 한 · 일 비교 = 43
제1절 한 · 일 간 문화재 보호정책의 변화과정 = 43
제2절 문화재 보호법 = 57
제3절 문화재 관리방식 = 68
제4장 문화재 보호정책상 한 · 일 간 차이 원인 = 89
제1절 정책 이념 = 89
제2절 통치양식 = 95
제3절 정부 간 관계 = 102
제4절 지역 주민의 참여도 = 107
제5장 문화재 보호정책의 개선방안 = 115
제1절 문화재 보호의 필요성 · 이념화 = 115
제2절 중앙정치 중심적 논리 지양 = 117
제3절 중앙과 지방의 협력 = 120
제4절 국가 문화재행정의 전문성강화 = 124
제5절 시민과의 공동노력 = 125
제6장 결론 = 131
참고 문헌 = 136

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